Ігор Студенніков виконавчий директор Центру регіональних досліджень
(м. Одеса),
завідувач відділу регіонального моніторингу Регіонального філіалу Національного інституту стратегічних досліджень
у м. Одесі
Транскордонне співробітництво
як дзеркало регіональної політики в Україні
Сучасна концепція політики регіонального розвитку, яка є домінуючою в країнах ЄС, ґрунтується на розумінні того, що вона (ця політика) здебільшого має орієнтуватися не стільки на підтримку депресивних регіонів за рахунок регіонів-донорів, скільки на створення умов для мобілізації місцевого потенціалу і ресурсів, посилення конкурентоспроможності регіонів. Ця теза набуває особливої актуальності, коли мова заходить про прикордонні регіони, які є віддаленими від великих адміністративних, фінансових, ділових, наукових, культурних центрів своїх країн, адже поняття "периферійний" і "відсталий" у багатьох випадках стали сприйматися майже як синоніми.
Утім, "…нова регіональна парадигма полягає в тому, що в умовах мережі просторового розвитку "периферійний"..., "провінційний" не обов'язково означає щось слабке, так само, як і "центральне положення" не завжди неминуче пов'язане з економічним процвітанням" [1]. Тож сьогодні концепція розвитку прикордонних регіонів Європи, що розглядається крізь призму транскордонного співробітництва, полягає в тому, щоб негативні риси периферійності перетворити на переваги.
У цьому контексті місце транскордонного співробітництва в регіональному/територіальному розвитку визначається його здатністю до мобілізації та ефективного використання існуючого потенціалу прикордонних регіонів і територій, а також до оптимального поєднання можливостей та ресурсів прикордонних регіонів і територій двох або більше країн, що межують, з метою розв'язання спільних проблем та вирішення завдань просторового розвитку в межах транскордонних регіонів.*
Стан участі прикордонних регіонів України в транскордонному співробітництві: стислий огляд
В Україні транскордонне співробітництво сьогодні розглядається у двох площинах - як інструмент розвитку прикордонних територій і як чинник реалізації її євроінтеграційних прагнень.
Транскордонне співробітництво прикордонних областей України і сусідніх країн умовно можна розділити на два "напрямки" [2]:
1) транскордонне співробітництво, що відбувається на кордоні України з ЄС та Румунією, вступ якої до Євросоюзу запланований на 2007 р.;
2) транскордонне співробітництво у так званому новому прикордонні, яке деякі українські дослідники визначають як сукупність історичних і новоутворених соціальних та економічних зв'язків уздовж кордонів колишніх радянських республік, зокрема України, Росії, Білорусі й Молдови.
Різними є також завдання для кожного із зазначених "напрямків". Головним завданням співробітництва на кордоні з ЄС та Румунією є подолання наслідків втілення за радянських часів концепції кордону як лінії розподілу і посилення його контактної функції, що, серед іншого, передбачає "недопущення проведення …нових розмежувальних ліній" після розширення ЄС у травні 2004 р. Саме на цьому положенні робиться наголос у Повідомленні Європейської Комісії для Ради та Європейського Парламенту "Ширша Європа - сусідство: нова структура відносин з нашими східними та південними сусідами" [3].
Розвиток транскордонного співробітництва у "новому прикордонні", поряд із завданнями економічної і культурної співпраці, має ще одне - подолання психологічного дискомфорту, що виник у місцевих жителів територій, які стали прикордонними внаслідок дезінтеграції СРСР.
Сьогодні транскордонне співробітництво в обох напрямках стикається з новими викликами, що становлять загрозу безпеці на кордонах України, а саме: нелегальна міграція, торгівля людьми, контрабанда, найнебезпечнішими видами якої вважається перевезення наркотиків і зброї.
Особливістю розвитку транскордонного співробітництва на кордонах України є високий рівень інституалізації. Насамперед це стосується південно-західного кордону нашої держави, де співробітництво здійснюється в межах чотирьох єврорегіонів - Карпатського, "Буг", "Нижній Дунай", "Верхній Прут" - за участю Одеської, Чернівецької, Івано-Франківської, Львівської, Закарпатської та Волинської областей. У "новому прикордонні" розвиток транскордонного співробітництва також має тенденцію до інституалізації: у квітні 2003 р. створено Єврорегіон "Дніпро", що охоплює Чернігівську область України, Брянську область Росії та Гомельську область Білорусі; у листопаді 2003 р. між Харківською (Україна) та Білгородською (Росія) областями підписано Угоду про утворення Єврорегіону "Слобожанщина".
В Україні серед основних чинників, що стримують розвиток транскордонного співробітництва, можна назвати такі:
недооцінка з боку центральної влади транскордонного співробітництва як інструменту територіального/регіонального розвитку і покращення якості життя людей, які мешкають у прикордонних регіонах України;
обмеженість стратегічного бачення завдань та перспектив розвитку транскордонного співробітництва як з боку уряду, так і з боку місцевих органів влади України, а також "відсутність навичок спільного планування розвитку прикордонних територій" [4];
мізерний рівень фінансової підтримки спільних транскордонних проектів як з боку уряду, так і з боку місцевих органів влади (за винятком облаштування прикордонної інфраструктури);
слабкість інституційної бази регіонального розвитку, яка у прикордонних регіонах має відігравати роль одного з рушіїв транскордонного співробітництва;
відсутність у місцевих органів влади усвідомлення того, що завдання розвитку транскордонного співробітництва потребують від них функцій координації, а не жорсткого адміністрування. Як наслідок, до впровадження проектів транскордонного співробітництва залучається надто мало підприємців та неурядових організацій.
Серед чинників, що стримують розгортання співробітництва вздовж кордонів, експерти також відзначають [5]: "надмірну амбіційність і, водночас, нечіткість місії функціонування єврорегіонів на кордонах України та держав Центральної Європи, які декларують прагнення вирішити спільні проблеми у всіх сферах суспільного життя"; низький рівень соціально-економічного розвитку територій, які є учасниками транскордонного співробітництва, порівняно із середніми національними показниками; різницю "між рівнями децентралізації управління у країнах Центральної Європи та Україні; специфіку української правової системи, норми якої часто вступають у колізію з нормами ЄС у сфері управління, підприємницької діяльності".
Національна нормативно-правова база розвитку
транскордонного співробітництва
Участь прикордонних областей України у транскордонному співробітництві базується на досить розвиненому нормативно-правовому підґрунті. Згідно з Постановою Верховної Ради України від 14.07.1993 р. Україна приєдналася до "Європейської рамкової конвенції про транскордонне співробітництво між територіальними общинами або властями", яка разом із двома протоколами є частиною національного законодавства України. Загальні правові підстави для участі в транскордонному співробітництві місцевих територіальних громад або влад встановлюють "Європейська хартія місцевого самоврядування" (ратифікована Законом України від 15.07.1997 р.), закони України "Про місцеве самоврядування" (від 21.05.1997 р.) та "Місцеві державні адміністрації" (від 09.04.1999 р.).
Частиною законодавчої бази України, що також регламентує транскордонні стосунки, є низка двосторонніх угод, зокрема: Угода про добросусідські відносини та спів-робітництво між Республікою Польща та Україною від 18.05.1992 р. (набула чинності 30.12.1992 р.); Договір про основи добросусідства та співробітництва між Україною та Угорською Республікою від 6.12.1991 р.; Договір про сусідство, дружні відносини та співробітництво між Україною та Словацькою Республікою від 29.06.1993 р.; Договір про відносини добросусідства та співробітництва між Україною та Румунією від 2.06.1997 р.; Договір про дружбу, співробітництво і партнерство між Україною і Російською Федерацією від 31 вересня 1997 р.; Угода між Урядом України та Урядом Республіки Молдова про співробітництво між прикордонними областями України та адміністративно-територіальними одиницями Республіки Молдова від 11 березня 1997 р.
Слід також згадати Укази Президента України "Про заходи щодо розвитку економічного співробітництва областей України з суміжними прикордонними областями Російської Федерації" (№ 112/94 від 25 березня 1994 р. із змінами і доповненнями, внесеними Указом Президента України від 3 червня 1994 р. № 271/94, від 9 червня 1994 р. № 287/94) і "Про заходи щодо розвитку економічного співробітництва областей України з суміжними областями Республіки Білорусь і адміністративно-територіальними одиницями Республіки Молдова" (№ 271/94 від 3 червня 1994 р.).
Окрім того, існує чимало двосторонніх угод, що регламентують співробітництво між Україною та названими вище державами в питаннях режиму кордону, пересування людей, транспортних засобів і товарів через кордони, співробітництва між прикордонними службами.
До транскордонного співробітництва мають прямий стосунок документи, що визначають стратегічні напрями руху України у бік ЄС. Це, перш за все, "Стратегія інтеграції України до Європейського Союзу", затверджена Указом Президента України від 11.06.1998 р., а також "Національна програма інтеграції України до Європейського Союзу", схвалена у вересні 2002 р.
Необхідність удосконалення нормативно-правової бази транскордонного і міжрегіонального співробітництва була визначена в Розпорядженні Кабінету Міністрів України "Про заходи щодо реалізації Концепції державної регіональної політики" від 13.09.2001 р. А 29 квітня 2002 р. було прийнято Постанову Кабінету Міністрів України про "Деякі питання розвитку транскордонного співробітництва та єврорегіонів".
У зазначених документах визначаються такі основні пріоритети:
зміцнення конкурентоспроможності українських територій на західному кордоні держави;
будівництво пунктів перетину кордону та від-повідної інфраструктури;
укладання нових транскордонних угод;
розвиток мережі логістичних центрів та центрів підтримки підприємництва;
координація соціально-економічного та екологічного розвитку прикордонних регіонів;
гармонізація законодавства України у відзначених сферах з європейським законодавством.
24 червня 2004 р. був прийнятий Закон України "Про транскордонне співробітництво", який серед іншого визначає мету та принципи державної політики у сфері транскордонного співробітництва, повноваження суб'єктів транскордонного співробітництва України, принципи та форми державної підтримки транскордонного співробітництва та його фінансове забезпечення.
Проблеми та перспективи розвитку прикордонних територій України
крізь призму Закону "Про транскордонне співробітництво"
Ми не маємо за мету робити правовий аналіз цього закону. Лише зазначимо, що він не входить у протиріччя з чинним законодавством України, що регламентує різноманітні питання участі місцевих громад і влад її прикордонних областей у транскордонному співробітництві.
Без сумніву, до позитивних моментів закону слід віднести чітке визначення суб'єктів транскордонного співробітництва (територіальні громади, їх представницькі органи, місцеві органи виконавчої влади України), а також його учасників, якими вважаються юридичні та фізичні особи, громадські організації, що беруть участь у транскордонному співробітництві [6]. Останнє важливе з огляду на те, що, як уже зазначалось, однією з українських реалій здійснення транскордонного співробітництва й досі залишаються спроби жорсткого адміністрування з боку місцевих органів влади замість координації зусиль різних гравців. До речі, сам закон, визначаючи функції суб'єктів транскордонного співробітництва України, робить наголос саме на здійсненні ними координаційних функцій.
Оцінюючи ж місце Закону "Про транскордонне співробітництво" у розбудові політики регіонального розвитку в Україні, маємо констатувати, що його основною вадою є моральна застарілість уже на момент прийняття.
Можна відзначити чотири основних недоліки закону.
По-перше, він фактично ігнорує роль транскордонного співробітництва як одного з інструментів регіонального розвитку і не розглядає його як складову регіональної політики в Україні.
По-друге, розробникам закону не вдалося подолати домінуючого серед українських органів державної влади різних рівнів погляду на транскордонне співробітництво як інструмент переважно економічної співпраці. Зокрема, загальну координацію транскордонного співробітництва законом покладено на спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади з питань економічної політики. Між тим, як явище транскордонне співробітництво є набагато складнішим та багатовимірним, охоплює набагато ширше коло аспектів життєдіяльності мешканців прикордонних територій, ніж економічна співпраця.
По-третє, цей закон законсервував існуючі форми державної фінансової підтримки транскордонного співробітництва, а фактично її відсутність. Зокрема, в законі зазначено, що "державна фінансова підтримка може надаватися проектам (програмам) транскордонного співробітництва, які мають достатню аргументацію щодо ефективного розв'язання актуальних проблем і були відібрані на конкурсній основі…" [7]. Однак джерела та механізм надання такої підтримки з боку держави не визначаються. Тут варто зауважити, що сьогодні проекти і програми транскордонного співробітництва, які здійснюються у прикордонних регіонах України, здебільшого фінансуються міжнародними донорами. Причому в більш вигідній позиції перебувають прикордонні регіони України, що розташовані на південно-західному кордоні (наразі це кордон з ЄС та Румунією). Вони мають можливість отримувати фінансування з боку ЄС через програму "ТАСІС - прикордонне співробітництво" (Tacis CBC), а, починаючи з 2004 року, - у рамках "програм сусідства". Упродовж 1998-2002 рр. Європейською Комісією за програмою "Tacis CBC" Україні з метою фінансування проектів транскордонного співробітництва, що здійснювалися і здійснюються нині на територіях Волинської, Львівської, Закарпатської, Івано-Франківської, Чернівецької та Одеської областей, було надано 22,5 млн. євро [8]. І тут ЄС є найбільшим донором.
Набагато проблематичнішими є сьогоднішні можливості щодо фінансування транскордонних проектів і програм, які впроваджуються в "новому прикордонні", зокрема на кордоні України, Росії та Білорусі. Дія програми "Tacis CBC" і "програм сусідства" не поширюється на ці території. Тому в умовах відсутності фінансової підтримки з боку держави і місцевих бюджетів сподіватися на здійснення масштабних транскордонних проектів, що потребують значного фінансування, поки що неможливо. Незважаючи на вражаючий, за першими підсумками, початок транскордонного співробітництва, що його продемонстрував Єврорегіон "Дніпро" [9], навряд чи варто сподіватися, що найближчим часом в його рамках зможуть бути реалізовані проекти, подібні до багаторічних проектів ТАСІС "Придунайські озера України: стале відновлення та захист екосистем" та "Бізнес-інфраструктура в Одеській області - Єврорегіон "Нижній Дунай". Кожен із них мав бюджет 2,3 млн. євро. Перший проект уже завершено, а другий наразі здійснюється на території Одеської області в рамках Єврорегіону "Нижній Дунай".
По-четверте, закон не враховує зміни механізму підтримки транскордонного співробітництва з боку Європейського Союзу, зокрема нових інструментів добросусідства і реформування відповідних програм Європейської Комісії (Phare/Tacis CBC та INTERREG) після оголошення повідомлень "Ширша Європа - сусідство: нова структура відносин з нашими східними та південними сусідами" (Брюссель, 11.03.2003 р.) і "Прокладаючи шлях для запровадження нового інструменту відносин з країнами-сусідами" (Брюссель, 1.07.2003 р.).
Тут важливими є два моменти. Перший перегукується з вищевикладеними зауваженнями щодо стану фінансової підтримки проектів і програм транскордонного співробітництва з боку держави та місцевої влади. Однією з основних вимог щодо їх фінансування Європейською Комісією за програмою "Tacis CBC" та "програмами сусідства" є забезпечення самим реципієнтом фінансової допомоги в межах не менш як 20% вартості проекту. У багатьох випадках місцеві бюджети не спроможні виділити кошти на подібне співфінансування.
Другий момент пов'язаний із наголосом на застосуванні програмного підходу до розвитку співробітництва на кордоні розширеного ЄС та країн-кандидатів (зокрема Румунії), що його зроблено в Повідомленні Єврокомісії "Прокладаючи шлях для запровадження нового інструменту відносин з країнами-сусідами". Йдеться про необхідність спільного планування і координації розвитку прикордонних територій місцевими органами влади сусідніх держав, а також запровадження принципу децентралізованої організації "програм сусідства". Останній передбачає підвищення ролі власне місцевих органів влади у визначенні пріоритетів транскордонного співробітництва для тієї чи тієї території.
І тут стають наочними наслідки гальмування адміністративної реформи в Україні, зокрема недостатність можливостей для здійснення стратегічного планування і координації транскордонних програм з боку органів місцевого самоврядування та жорстка підпорядкованість місцевих органів державної влади центру. До того ж в Україні дуже обмежений досвід залучення неурядових організацій, у тому числі "мозкових центрів", до планування територіального розвитку, що теж послаблює можливості для більш ефективного розв'язання конкретних проблем.
Попри те, що Закон України "Про транскордонне співробітництво" майже не підлягає критиці з правової точки зору, однак він демонструє хибність регіональної політики, що здійснювалась у нашій країні і призвела до фактичної відсутності ефективних адміністративних, фінансових та інституційних інструментів територіального розвитку й забезпечення конкурентоспроможності українських регіонів. І сьогоднішні проблеми здійснення транскордонного співробітництва місцевими громадами та владами України є прямим віддзеркаленням вад цієї політики.
Досвід здійснення транскордонного співробітництва центральноєвропейськими сусідами України показує, що воно розглядається ними як складова політики регіонального розвитку. Зазначені країни не ухвалюють спеціальних законів про транскордонне співробітництво, маючи натомість закони про регіональний розвиток. Наприклад, в Угорщині діє Закон "Про регіональний розвиток та фізичне планування", згідно з яким було створено Національну раду регіонального розвитку як орган, що повинен допомагати уряду країни здійснювати завдання регіонального розвитку. До його компетенції, серед іншого, належать координація програм розвитку на національному та регіональному рівнях і розроблення пропозицій щодо розподілу бюджетного фінансування потреб регіонів [10]. Створено також вертикаль рад розвитку як регіонів, так і повітів із відповідними повноваженнями.
Цікавим, на наш погляд, є і досвід Румунії, з якою Україна має спільний кордон протяжністю 638,4 км. Співробітництво між прикордонними регіонами двох країн здійснюється в межах трьох єврорегіонів - Карпатського, "Нижній Дунай" і "Верхній Прут".
Румунська модель реалізації політики регіонального розвитку - одна з найбільш прагматичних. У 1998 р. парламент країни ухвалив Закон "Про регіональний розвиток у Румунії", згідно з яким її регіональний поділ був приведений у відповідність до класифікації ЄС - NUTS (Номенклатура територіальних одиниць для статистичних цілей). Але головне те, що цей закон чітко визначає фінансові та інституційні механізми регіонального розвитку, зокрема створення Національної ради, Національного агентства і Національного фонду регіонального розвитку, а також аналогічних інституцій, що діють у межах кожного із 8 регіонів розвитку, на які було поділено територію Румунії [11]. Основним інструментом здійснення політики регіонального розвитку є агентства регіонального розвитку (АРР), до функцій яких належать розробка стратегій регіонального розвитку і планів використання фондів, реалізація програм регіонального розвитку [12]. У прикордонних регіонах Румунії АРР є одними з головних гравців на полі транскордонного співробітництва, адже вони мають для цього відповідні людські, фінансові та матеріальні ресурси. Повітові ж ради виконують власне функції координації і сприяння. До того ж законодавче поле, в якому працюють неприбуткові організації в Румунії, а саме в такій формі існують там АРР, стимулює їх активність. Усе це обумовлює надзвичайну, порівняно з українським досвідом, ефективність участі прикордонних регіонів Румунії у транскордонному співробітництві та синергетичний ефект від поєднання власних ресурсів і допомоги з боку ЄС та міжнародних донорів.
Враховуючи те, що Закон України "Про транскордонне співробітництво" практично нічого не додав до вже існуючого законодавчого поля, в якому здійснюється транскордонне співробітництво місцевих громад і органів влади прикордонних регіонів нашої країни та країн-сусідів, його "додатковою вартістю" могло б стати чітке визначення механізму надання фінансового сприяння з боку держави. Наприклад, доцільно створити державний фонд підтримки проектів та програм транскордонного співробітництва, який, зокрема, був би джерелом співфінансування проектів, що впроваджуються за програмами Європейської Комісії. Але під час Форуму Партнерств-2004, що проходив у рамках IV Економічного форуму (Львів, 6-7 жовтня 2004 року), представник управління з питань координації програм міжнародної технічної допомоги та співробіт-ництва з ЄС і країнами Європи Міністерства економіки та європейської інтеграції України зазначив, що нинішня нормативно-правова база і практика державного управління унеможливлюють такий крок.
Утім, слід відмітити, що після багаторічних розмов про необхідність розбудови і підтримки на державному рівні мережі агенцій регіонального розвитку, які у прикордонних регіонах України мали б стати двигунами транскордонного співробітництва, їх створення почалося і продовжує відбуватися стихійно, переважним чином без будь-якого сприяння з боку держави. Українські АРР та неурядові організації, які працюють у сфері регіонального і місцевого розвитку, здебільшого існують за рахунок отримання фінансування від закордонних та міжнародних донорів. Проте координація діяльності агентств як між собою, так і з органами державної влади та місцевого самоврядування наразі відсутня. Відтак у здійсненні транскордонного спів-робітництва не впроваджується комплексний підхід до розв'язання проблем розвитку прикордонних територій України та знижується синергетичний ефект, якого можна було б досягти за умов належної координації та міжсекторної співпраці.
Спираючись на досвід європейських країн, і насамперед центральноєвропейських сусідів України, які пройшли шлях від соціалістичного табору до членства в ЄС, можна стверджувати, що викладені вище проблеми неможливо вирішити фрагментарними заходами. Мета державної політики у сфері транскордонного співробітництва, яку виголошено у відповідному законі - "створення сприятливих умов для ефективної та взаємовигідної співпраці суб'єктів та учасників транскордонного співробітництва України, підвищення соціально-економічного розвитку регіонів України та рівня життя населення", - може бути досягнута лише за умов упровадження цілісної та ефективної політики регіонального розвитку. Вона має передбачати створення дієвих правових, інституційних та фінансових інструментів, що у поєднанні з адміністративною реформою забезпечило б підсилення ролі місцевого самоврядування і децентралізації державного управління.
1. Klojcnik J. The Transfrontier Regional Co-operation Model for Nothern-Eastern Slovenia // Regional Contact. 1997. No 12. P. 350.
2. Розширення Європейського Союзу: вплив на відносини України з центральноєвропейськими сусідами. К., 2004. C. 229.
3. Wider Europe - Neighbourhood: A New Framework for Relations with our Eastern and Southern Neighbours. Communication from the Commission to the Council and the European Parliament. Brussels, 11.3.2003. COM (2003) 104 final. - http://europa.eu.comm/ external_relations/we/doc/com03_104_en.pdf 4. Розширення Європейського Союзу…, с. 142.
5. Там само, с. 141-142.
6. Закон України "Про транскордонне співробітництво" (26.06.2004 р. № 1861-IV) // газ. "Голос України", 22 липня 2004р.
7. Там само.
8. European Neighbourhood Policy. Country Report. Ukraine. Commission Staff Working Paper. Brussels, 12.5.2004. SEC (2004) 566. COM (2004) 373 final. Р. 4.
9. Еврорегон "Днепр" - проблемы развития и функционирования. Материалы международной конференции (Чернигов, 11 ноября 2003 г.). Чернигов, 2004. - 159 с.
10. The XXI/1996. Act on Regional Development and Physical Planning // Regional Development in Hungary. Budapest, 1998. P. 87-105.
11. Regional Development Policy in Romania. Green Paper. Romanian Government and European Commission, 1997. P. 32-39.
12. Докладніше див.: Студенніков І. Румунський шлях (перспективи розвитку ААР) // Український регіональний вісник. 2000. № 6. С. 4. - // http://www.urr.org.ua/data/pdf/URR-6.pdf
______________________________ * У цій статті ми не визначаємо базових понять, зокрема "прикордонний регіон" та "транскордонний регіон". Запропоновані автором дефініції див.: Студенніков І. Транскордонне співробітництво та його місце в регіональному розвитку // Регіональна політика в країнах Європи: Уроки для України / За ред. С. Максименка. К., 2000. С. 138-170; Феномен єврорегіонів в контексті методології історико-регіональних досліджень // Історія України. Маловідомі імена, події, факти (Зб. статей). К., 2003. Вип. 22-23. С. 187-201.
Ігор Студенніков
